ePravo: Právnická firma roku 2012
Vítěz v kategorii práva duševního vlastnictví. Doporučovaná kancelář pro oblast pracovního práva a veřejné zakázky
ePravo: Právnická firma roku 2013
Doporučovaná kancelář pro oblast pracovního práva a veřejné zakázky
ePravo: Právnická firma roku 2014
Velmi doporučovaná kancelář pro právo duševního vlastnictví a doporučovaná kancelář pro oblast veřejných zakázek
ePravo: Právnická firma roku 2015
Doporučovaná kancelář pro oblast právo duševního vlastnictví, práva informačních technologií a pro oblast veřejných zakázek
ePravo: Právnická firma roku 2016
Doporučovaná kancelář pro oblast právo duševního vlastnictví, práva informačních technologií a pro oblast veřejných zakázek
ePravo: Právnická firma roku 2017
Doporučovaná kancelář pro oblast právo duševního vlastnictví a pro oblast veřejných zakázek
ePravo: Právnická firma roku 2013-2016
Opakovaně doporučovaná kancelář pro právo duševního vlastnictví, veřejné zakázky, právo informačních technologií a pracovní právo.
Asociace PPP
Ocenění kanceláře za přínos rozvoji PPP v letech 2007, 2009 a 2011.
Úvod  |  Publikace  |  Novinky

Může vůbec poskytovatel dotaci zkrátit?

30. červen 2016

V minulosti jsme již několikrát publikovali články k tématu možností právní obrany příjemců dotace v případě, že se poskytovatel dotace rozhodne ve smyslu § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů („rozpočtová pravidla“) nevyplatit část dotace (tj. dotaci krátit, snížit) z důvodu domnělého (poskytovatelem dotace tvrzeného) porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek.

Dnes budeme v tomto tématu pokračovat, neboť šestý senát Nejvyššího správního soudu („NSS“) se v jednom z aktuálních rozhodnutí vrátil k samotné podstatě věci. Nejde jen o možnost opravných prostředků příjemce proti postupu poskytovatele dotace, nýbrž o něco daleko zásadnějšího. Jde o to, zda má vůbec poskytovatel dotace podle rozpočtových pravidel zákonnou pravomoc dotaci snížit či zkrátit?

Šestý senát Nejvyššího správního soudu vydal dne 27. 4. 2016 usnesení (sp. zn. 6 Afs 270/2015), kterým řízení o kasační stížnosti podané příjemcem dotace ve věci tvrzeného nezákonného resp. nicotného postupu poskytovatele dotace postoupil k rozhodnutí rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu s následující právní otázkou:

„Je poskytovatel dotace oprávněn na základě § 14e rozpočtových pravidel vydat rozhodnutí, kterým se částka původně přiznané dotace definitivně snižuje?“

Šestý senát si na tuto položenou otázku odpověděl záporně, čímž se odchýlil od předchozích rozhodnutí druhého senátu a přiklonil se k právnímu tvrzení stěžovatele coby příjemce dotace, že rozhodování o konečném snížení resp. krácení dotace nevyplacené podle § 14e rozpočtových pravidel spadá do výlučné pravomoci příslušného finančního úřadu v daňovém řízení o porušení rozpočtové kázně, nikoli do pravomoci poskytovatele dotace. Pokud by názor šestého senátu definitivně potvrdil i rozšířený senát NSS, znamenalo by to, že veškerá rozhodnutí poskytovatelů dotací učiněná podle § 14e rozpočtových pravidel, kterými byla s konečnou platností zkrácena, snížena, či částečně odejmuta apod. přiznaná dotace, bude nutno považovat za nicotná pro nedostatek pravomoci.  Z usnesení šestého senátu přinášíme v našem článku ty nejpodstatnější právní závěry, zejménazdůvodnění odchylného právního názoru tohoto senátu.

Odchylný právní názor šestého senátu

[30] Šestý senát Nejvyššího správního soudu dospěl při předběžném posouzení věci k názoru odlišnému od rozhodnutí druhého senátu, zejména od názoru vysloveného v rozsudku č. j. 2 Afs 227/2015 -38. Šestý senát totiž zastává názor, že opatření o nevyplacení části dotace, má dle zákona představovat jen dočasné pozastavení čerpání dotace, a § 14e rozpočtových pravidel tudíž nedává poskytovateli pravomoc rozhodnout o definitivním snížení dotace, tedy s konečnou platností modifikovat výši poskytnuté dotace přiznané rozhodnutím podle § 14 odst. odst. 4 téhož zákona. K tomuto závěru dospěl předkládající senát na základě následující argumentace“.

Šestý senát se v usnesení dále zabývá relevantní právní úpravou v širším kontextu. Tuto pasáž usnesení považujeme za naprosto klíčovou v pochopení celé problematiky dotačních sporů. Jde totiž o to, jaký cíl rozpočtová pravidla přijetím ustanovení paragrafu 14e sledovala a zda mělo toto ustanovení vybočit z řádného postupu podle správního řádu, anebo mělo za cíl spíše rychlou a účinnou prevenci porušení rozpočtové kázně v zadávacích řízeních.

[32] O poskytnutí dotace rozhoduje poskytovatel dle § 14 rozpočtových pravidel, přičemž toto rozhodnutí bylo vyloučeno ze soudního přezkumu až do 19. 2. 2015. V rozhodnutí o poskytnutí dotace jsou rovněž stanoveny povinnosti, které je příjemce povinen v souvislosti s čerpáním dotace dodržet. Ve většině případů jsou však povinnosti příjemce dotace z konkrétního operačního programu obsaženy ve značném množství dokumentů (pravidla a příručky), na které je v rozhodnutí odkazováno. Jejich nedodržení v zásadě vede k porušení rozpočtové kázně dle § 44 dost. 1 rozpočtových pravidel, a v návaznosti na to k vydání platebního výměru na odvod za porušení rozpočtové kázně dle § 44a téhož zákona. Jak bylo již výše citováno, k rozhodování o odvodech jsou příslušné orgány finanční správy v řízení dle daňového řádu.

[33] Kromě porušení rozpočtové kázně náležející do kompetence finančního úřadu však zákon zná ještě i další dva instituty, prostřednictvím nichž stát zasahuje určitým způsobem do práv a povinností založených rozhodnutím o poskytnutí dotace. Rozhodování o nich přitom náleží poskytovateli dotace. Je to jednak předmětné „pozastavení výplaty dotace“ ve smyslu § 14e (možnost rozhodnout o nevyplacení dotace nebo její části), jednak odnětí dotace dle § 15 rozpočtových pravidel.

[34] K odnětí dotace může dojít v řízení vedeném dle správního řádu, jehož zahájení je vázáno na zjištění taxativně vymezených skutečností, kterými je však především pochybení již na samém počátku procesu, tedy v době, kdy byla dotace přiznána. Dále se může jednat o objektivní nedostatek finančních prostředků na straně veřejných rozpočtů, a jiné. Konkrétně lze zmínit neúplnosti či nepravdivosti údajů, na jejichž základě byla dotace poskytnuta, případně zjištění, že rozhodnutí o poskytnutí dotace bylo vydáno v rozporu se zákonem nebo právem Evropské unie. Lze tedy uzavřít, že se jedná o velmi specifické případy. Na porušení povinností, kterými je příjemce dotace v souvislosti s poskytnutou dotací vázán, se však vztahuje řízení o odvodech za porušení rozpočtové kázně.

[35] Možnost poskytovatele dotace nevyplatit část dotace, domnívá-li se, že příjemce porušil pravidla pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, byla do rozpočtových pravidel včleněna až novelou provedenou zákonem č. 465/2011 Sb. v podobě § 14e od 30. 12. 2011. Důvodová zpráva k této novele říká, že „[v] případě výdajů na veřejné zakázky spolufinancované z rozpočtu Evropské unie může poskytovatel při domněnce na neplnění pravidel pro zadávání veřejných zakázek u určité částky dotace pozastavit její vyplácení“ (k bodu 13), a dále, že „[v]zhledem k tomu, že porušení rozpočtové kázně, tzn. zejména neoprávněné použití, je oprávněn konstatovat výlučně územní finanční orgán (§44a odst. 8), může se poskytovatel ve fázi proplácení dotace pouze domnívat, že došlo k porušení rozpočtové kázně a z toho důvodu částku nevyplatit. Územní finanční orgán pak takto nevyplacenou částku započte do plnění povinnosti provést odvod za porušení rozpočtové kázně“ (k bodu 67).

[36] Ze smyslu a účelu zákona je tedy zřejmé, že opatření dle § 14e rozpočtových pravidel nemá sloužit ke konečnému snížení dotace ze strany poskytovatele. Byť po čistě prvotním přiblížení se k obsahu zákona jeho jazykovým výkladem by se mohlo jevit, že pokud je poskytovatel oprávněn nevyplatit část dotace, pak toto oprávnění nespočívá v ničem jiném, než v jejím snížení, není tento výklad správný. Z teleologie i systematiky zákona, jak je shora vymezena, jasně vyplývá, že s konečnou platností snížit (či krátit) již jednou přiznanou dotaci může jen příslušný finanční úřad formou platebního výměru na odvod za porušení rozpočtové kázně. Definitivně odejmout může poskytovatel dotaci jen v případě, že jsou splněny podmínky uvedené v § 15 rozpočtových pravidel, což jsou však důvody odlišné od těch, pro které lze dotaci pozastavit dle § 14e téhož zákona.

[37] Nutno upozornit, že dle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel může poskytovatel dotaci nevyplatit až do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. I to svědčí o závislosti předmětných institutů. Rovněž důvody, pro které může poskytovatel přijmout opatření o pozastavení výplaty dotace, jsou podmnožinou důvodů, pro které lze příjemce postihnout odvodem za porušení rozpočtové kázně. Porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek není ničím jiným, než jedním ze způsobů porušení rozpočtové kázně. Tomu odpovídá i důvodová zpráva k novele č. 465/2011, když ve vztahu k § 14e rozpočtových pravidel říká, že „poskytovatel dotace může na základě podezření na porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek nevyplatit takovou část dotace, kterou by příjemce dotace musel odvést jako odvod za porušení rozpočtové kázně. Poskytovatel informuje o nevyplacení části dotace finanční úřad, který pak při stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně postupuje podle § 44a odst. 5 písm. b)“ [bod 18].

[38] Vzhledem k tomu, že právní úprava se v této oblasti neustále mění, je třeba upozornit i na její další vývoj. Byť nové znění zákona není pro nyní posuzovaný případ rozhodné, má při výkladu předmětného ustanovení také svůj význam. V současné době se připravuje kompletně nová koncepce řízení a kontroly veřejných financí (která upravuje i provádění kontrol příjemců dotací, neboť i v aktuální úpravě prověřují poskytovatelé příjemce v rámci finanční kontroly), která předpokládá i novelizaci rozpočtových pravidel. Do budoucna by vedení řízení a rozhodování o odvodech za porušení rozpočtové kázně příjemcem dotace mělo být svěřeno poskytovateli, a to v procesním režimu správního řádu. Finanční úřady tedy již nebudou provádět kontroly porušení rozpočtové kázně dle daňového řádu, jak je tomu nyní. Připravovaná úprava si totiž dává za cíl celou koncepci zjednodušit. Nelze přitom odhlédnout od důvodové zprávy (veškeré materiály včetně důvodové zprávy dostupné na (detail?pid=KORN9YMBMJKY), která upozorňuje na současný stav. Na několika místech se uvádí, že poskytovatel dotace zpravidla neshromáždí dostatečné podklady pro vydání rozhodnutí o odvodu, neboť jeho odpovědnost (po provedení kontroly) končí předáním materiálů finančnímu úřadu (srov. např. obecná část, oddíl 1.2.2.2). Očekává se tedy zkvalitnění prováděných kontrol. Důvodová zpráva (obecná část, oddíl 1.5) dokonce výslovně zmiňuje, že podle současné úpravy, „poskytovatel nemá pravomoc vést řízení ve vazbě na svá kontrolní zjištění“. Z toho lze usuzovat, že poskytovatel skutečně nemůže mít tzv. poslední slovo v otázce definitivního snížení dotace.

[39] Jak namítá i stěžovatelka, opatření o pozastavení výplaty dotace by jistě donedávna nebylo vyloučeno z aplikace správního řádu a ze soudního přezkumu, pokud by se mělo jednat rozhodnutí, kterým se definitivně snižuje dotace. Pro možnost poskytovatele platbu dotace pozastavit stačí jen podezření na porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek. Ve shodě se stěžovatelkou je šestý senát přesvědčen, že uvedený institut má sloužit k ochraně finančních zájmů před zneužitím prostředků dotace, a jedná se proto o jistou prevenci, nikoliv o konečné řešení věci. Nadto by zcela postrádala smysl oznamovací povinnost o přijetí opatření dle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel, kterou má poskytovatel vůči finančnímu úřadu, pokud by poskytovatel skutečně mohl snížit dotaci s konečnou platností bez ohledu na výsledek kontroly provedené finančním úřadem oprávněným rozhodnout o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně. Oporu výkladu, že poskytovatel může snížit dotaci trvale, nemůže skýtat to, že pozastavení výplaty dotace není časově nijak ohraničeno, či že se může stát, že dotace bude fakticky snížena a příjemce se již nikdy nedomůže, aby mu ji poskytovatel vyplatil celou, protože bude rozporovat závěry finančního úřadu. Právě absence časové hranice daného opatření, jakož i nedostatečné provázání rozhodování o pozastavení výplaty dotace a o porušení rozpočtové kázně, byla opakovaně předmětem kritiky.

[40] Tomu odpovídá i připomínka Nejvyššího správního soudu k návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o řízení a kontrole veřejných financí, na níž odkazuje i stěžovatelka. V ní se k § 14e rozpočtových pravidel uvádí, že „[a]ni nadále (přes trvající nedostatek) není nijak upraveno jaký je vztah mezi pozastavením výplaty dotace podle § 14e a porušením rozpočtové kázně. I nyní novelizované ustanovení stanoví, že poskytovatel dotace informuje o opatření ministerstvo, pokud je dána jeho pravomoc k řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně. Zdá se tedy, že by následně měl poskytovatel dotace či ministerstvo rozhodnout s konečnou platností o tom, zda k porušení pravidel došlo nebo nikoliv (tomu ostatně svědčí podmínky pro přikročení k pozastavení výplaty dotace – postačí domněnka poskytovatele dotace). Porušení rozpočtové kázně je však vázáno až na situaci, kdy příjemce dotace již fyzicky prostředky obdrží. Pozastavení se tak může fakticky stát konečným odejmutím, aniž je §14e k uvedenému účelu zjevně určen. Nedostatečnost úpravy § 14e byla také kritizována Ústavním soudem v nálezu Pl. ÚS 12/14. Mělo by tedy dojít k jasnému provázání § 14e s ustanoveními o porušení rozpočtové kázně nebo jiným rozhodnutím, kterým by se závazně určilo, zda k porušení pravidel došlo nebo nikoliv a to v přiměřené době po přijetí opatření podle § 14e“ (zvýraznění doplněno). Jelikož připomínka je datována dnem 26. 8. 2015, nelze přisvědčit druhému senátu, že by se v důsledku nálezu Ústavního soudu (ze dne 16. 6. 2015, vyhlášeným ve Sbírce zákonů dne 1. 7. 2015) změnilo pojímání povahy správního aktu podle § 14e rozpočtových pravidel ve smyslu, jenž jmenovaný senát prezentuje. Změnilo se pouze chápání předmětného opatření jako rozhodnutí v materiálním smyslu, které, byť má povahu dočasnou, přesto již zasahuje do právní sféry příjemce dotace natolik, že je namístě již v této fázi připustit i jeho soudní přezkum. Ostatně v citované připomínce se na předmětný nález rovněž poukazuje, neboť i Ústavní soud neúplnost provázání citovaného ustanovení s rozhodováním o odvodech za porušení rozpočtové kázně kritizoval.

Co není dovoleno, je zakázáno

V další části usnesení se šestý senát vrací k základním zásadám veřejného práva. Zde, na rozdíl od práva soukromého, platí opačná zásada výkonu práv a povinností. Vzhledem k tomu, že již dříve soudní praxe jednoznačně dovodila, že vztah mezi poskytovatelem a příjemcem dotace je vztahem veřejnoprávním, kdy poskytovatel dotace má postavení silnější strany, tj. správního orgánu při výkonu správy veřejných financí, nelze zde aplikovat soukromoprávní zásadu smluvní volnosti a možnosti odchýlit se od ustanovení zákona. Ve veřejném právu platí, že správní orgán může činit pouze to, co mu zákon výslovně umožňuje. Pravomoc správního orgánu nemůže být založena jinak než zákonem.; Nelze tedy akceptovat, že si správní orgán svou pravomoc založí sám na základě aktu o poskytnutí dotace, případně že je tato pravomoc dovozena z podzákonného aktu či dokumentu mimoprávní povahy – např. různými metodikami, dopisy, sděleními apod., jak se v dotační praxi poměrně často děje.

[41] Tento nedostatek právní úpravy však nemůže vést k akceptaci postupu, kterým je dotace na základě § 14e rozpočtových pravidel definitivně snížena, neboť by to vedlo k faktickému rozšíření pravomocí poskytovatele dotace jako orgánu veřejné moci. Naopak, není-li právní úprava úplná, a působí proto v některých případech zákonodárcem zjevně nezamýšlené důsledky, tím spíše by správní soudy měly obezřetně přistupovat k otázce, jakým způsobem správní orgán svá oprávnění využívá a nerezignovat na svou hlavní úlohu, jíž je poskytovat ochranu osobám, do jejichž práv je nezákonně zasahováno orgánem veřejné moci (zde poskytovatelem dotace do majetkových práv, i ve smyslu legitimního očekávání, příjemce dotace).

[43] Z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 nevyplývá, jak tvrdí druhý senát, že poskytovatel je oprávněn s konečnou platností zbavit příjemce práva (či legitimního očekávání) na poskytnutí přiznané dotace. Ústavní soud pouze upozornil, že v důsledku mezerovité právní úpravy může dojít k situaci, že opatření, které má být pouze dočasné, bude v konečném důsledku představovat definitivní řešení věci, byť to nebylo úmyslem zákonodárce (tak závěry Ústavního soudu ostatně vykládá i Nejvyšší správní soud v citované připomínce ze dne 26. 8. 2015). Zákon totiž „nikterak neupravuje situaci, kdy finanční úřad dospěje k závěru, že se o porušení rozpočtové kázně nejedná, a poskytovatel dotace s tímto názorem nesouhlasí“ (odst. 39), a také „podústavní právní úprava nijak neřeší situace, kdy finanční úřad nevydá platební výměr ukládající příjemci dotace provést odvod za porušení rozpočtové kázně, a poskytovatel dotace přesto příjemci zadržené finanční prostředky nevyplatí. Nadto nejsou ani explicitně stanoveny žádné lhůty, v nichž mají příslušné orgány rozhodnout“ (odst. 40). Příjemce dotace se již nikdy nedomůže přezkumu opatření o pozastavení výplaty dotace, a to v žádné administrativní fázi poskytování dotace, či ukládání postihů za nedodržení stanovených povinností. K soudnímu přezkumu tohoto opatření totiž nedojde v případě vydání platebního výměru na odvod za porušení rozpočtové kázně, neboť soud bude již zkoumat toliko zákonnost platebního výměru (srov. odst. 40). Pouhé zpoždění plateb přitom samo o sobě představuje podstatný zásah do vlastnického práva příjemce. „I kdyby posléze poskytovatel dospěl k závěru, že nedošlo k porušení povinností příjemce, a následně pozastavené finanční prostředky příjemci vyplatil, prodlení v čerpání finančních prostředků z přiznané dotace způsobené státem může být vážným zásahem do majetkových práv příjemce, neboť může vyvolat dodatečné finanční náklady, zdražení nebo dokonce zmaření celé plánované investice. Tedy i v důsledku pozastavení čerpání dotace zpravidla dojde k zásahu do majetku příjemce tím, že mu bude způsobena majetková škoda“ (odst. 52).

V další části usnesení šestý senát NSS reaguje na podle něho dosavadní nesprávný výklad, že ustanovení paragrafu 14e rozpočtových pravidel umožňuje ve svém důsledku opatření dvojího charakteru. Mírnější opatření v podobě dočasného pozastavení plateb, jakož i přísnějšího opatření v podobě definitivního rozhodnutí o krácení dotace. Šestý senát se neztotožňuje s dosavadní výkladovou praxí Městského soudu v Praze a druhého senátu NSS v této otázce.

[44] Druhý senát svým rozhodnutím prakticky převzal názor městského soudu (který byl vyjádřen jednak v rozsudcích napadených ve věcech sp. zn. 2 Afs 226/2015 a 2 Afs 227/2015, jednak v rozsudku ze dne 14. 9. 2015, č. j. 3 A 127/2014 – 73, s touto věcí do jisté míry souvisejícím), že ustanovení § 14e rozpočtových pravidel obsahuje dvě formy rozhodnutí, k nimž může poskytovatel přistoupit. Jedna z nich je mírnější a jedna citelnější. Poskytovatel v závislosti na míře prověření svých domněnek výplatu dotace buď pouze pozastaví, nebo dotaci s konečnou platností sníží. To však ze zákona nevyplývá, a pokud by tomu tak skutečně mělo být, zákon by jasně stanovil, že opatření dle § 14e rozpočtových pravidel může mít dvě formy v závislosti na tom, jak důsledně bylo vytýkané pochybení prověřeno. Tak tomu však není. Už vůbec pak nelze tento přístup schválit s odkazem na „zažitou správní praxi“, jak to udělal městský soud. Pokud některý poskytovatel dotace (Nejvyššímu správnímu soudu je z úřední činnosti známo dosud pouze žalované Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy) v době, kdy bylo předmětné opatření vyloučeno ze soudního přezkumu, začal praktikovat na základě § 14e rozpočtových pravidel postup, kdy nejdříve rozhodne o pozastavení výplaty dotace a následně přistoupí k jejímu definitivnímu snížení, nelze takové překročení zákonem svěřené pravomoci aprobovat s pouhým odkazem, že se jedná o zažitou správní praxi, obzvláště když se jedná o postup svědčící v neprospěch příjemců dotací jako slabší strany veřejnoprávního vztahu.

V další pasáži se šestý senát dotýká praxe, která byla v dotačních záležitostech zcela běžná. Přestože příslušný orgán rozhodl o určité otázce, poskytovatel se s odvoláním na podzákonné předpisy, konkrétně tzv. Metodiku finančních toků, vůbec takovým rozhodnutí necítil vázán a mnohdy bez relevantního odůvodnění dotaci s konečnou platností nevyplatil. Rozhodnutí finančních úřadů v daňovém řízení, kde nebylo ve věci shledáno jakékoli porušení rozpočtové kázně, jakož i negativní výsledek šetření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže („UOHS“) ve věci porušení zákona o veřejných zakázkách byla pro poskytovatele dotace jen „cárem papíru“, kterým se nemusel s odvoláním na zmíněnou metodiku řídit. Principy právního státu tak dostaly pořádný políček.

[45] Jestliže tak výslovně nestanoví zákon, je třeba, aby alespoň judikatura vymezila jasné hranice použití § 14e rozpočtových pravidel a požadovala, aby správní orgány vzájemně respektovaly svá rozhodnutí. Nelze přijmout závěr, že by každý z nich mohl za týchž skutkových okolností učinit odlišná zjištění, aniž by některý měl ve věci rozhodující slovo. Ze systematiky a účelu zákona vyplývá, že je to příslušný finanční úřad, resp. správce daně, který řádně prověří zjištěné skutečnosti a rozhodne, zda příjemce dotace porušil své povinnosti, a zda se tedy dopustil porušení rozpočtové kázně, a nemá proto s přiznanými finančními prostředky již dále nakládat. Judikatura již vyvodila, že finanční úřad může uložit odvod za porušení rozpočtové kázně, přestože poskytovatel dotace realizaci dotovaného projektu zkontroloval, pochybení neshledal a dotaci v plné výši vyplatil (srov. rozsudky ze dne 15. 8. 2012, č. j. 1 Afs 15/2012 – 38, či ze dne 17. 7. 2014, č. j. 10 As 10/2014 – 43). Naopak to však platit nemůže, neboť by se to příčilo zásadě právní jistoty. Poskytovatel, který nemusí vyplatit část dotace na základě pouhé domněnky (ale po provedení opatření může pokračovat v proplácení zbývající části, § 14e odst. 3 rozpočtových pravidel), musí vědět, že jeho oprávnění není konečné, a je povinen respektovat názor finančního úřadu. V opačném případě, bude neutěšenost současného stavu (nepřehlednost úpravy, nesouladné postupy správních orgánů, atd.) ještě prohloubena.

[46] Závěrem šestý senát upozorňuje, že dosavadní judikatura (předcházející rozsudkům druhého senátu, od nichž se chce nyní šestý senát odchýlit), jak je vidno ze shora citovaných pasáží, dočasnost opatření dle § 14e rozpočtových pravidel nevztahovala pouze na situaci, kdy poskytovatel rozhodl na základě citovaného ustanovení opravdu toliko o pozastavení výplaty dotace, a ne o jejím snížení. Tato judikatura z povahy věci předpokládala, že k jinému opatření na základě uvedeného ustanovení poskytovatel dotace ani přistoupit nemůže. Odkazovaná rozhodnutí se totiž vyjadřovala k „institutu“ dle § 14e rozpočtových pravidel a zcela obecně k ústavnosti výluky ze soudního přezkumu dopadající na opatření ve smyslu § 14e rozpočtových pravidel, tedy na jakoukoliv formu rozhodnutí, které je dle tohoto ustanovení přijato. Opačný výklad zcela popírá logiku citované judikatury. Šestý senát tudíž opírá své závěry o dosavadní chápání institutu „pozastavení výplaty dotace“ Nejvyšším správním i Ústavním soudem, jakož i o smysl a účel zákona, přičemž respektuje jednu ze základních zásad materiálního právního státu, dle níž orgán veřejné moci nemůže činit nic, co mu zákon výslovně nedovoluje (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 650/05).

Co říci závěrem?

Osobně se přiznám, že jsem ve světle dosavadních názorů Městského soudu v Praze a druhého senátu NSS začal ztrácet naději v právní stát v České republice. Představa, že i 25 let po změně systému si může orgán veřejné správy činit, co chce bez možností řádného procesu, mi připadala děsivá. Přitom jde mnohdy o statisíce či miliony nezákonně odebrané na základě pouhých domněnek, resp. co hůř, na základě jakýchsi údajných a utajených dopisů z Evropské komise, diskutabilních nálezů auditních orgánů atd.

Šestý senát mi vrátil naději, že právní stát není ani v Česku jen pouhou deklarací. Věřím, že rozšířený senát přijme závěry odpovídající jeho postavení a dosavadnímu odbornému renomé.

JUDr. Karel Zuska

AK HOLEC, ZUSKA & Partneři